Комментарий к статье 27 «Территориальное общественное самоуправление» Федерального закона № 131-ФЗ
Текст статьи:
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
2. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
3. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
4. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
7. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного самоуправления;
4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
8. Органы территориального общественного самоуправления:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
9. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
10. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
11. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Комментарий к статье:
1. Территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление не служит формой непосредственного осуществления власти. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. Конституция РФ и законодательство не предполагают наличия у территориального общественного самоуправления собственной налоговой базы и бюджетных прав.
Вместе с тем территориальное общественное самоуправление в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности. Не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, оно, тем не менее, признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично властного воздействия и правотворческие полномочия, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления.
2. Территориальное общественное самоуправление рассматривается в первую очередь как деятельность граждан. Комментируемый Закон говорит об осуществлении гражданами территориального общественного самоуправления, то есть об осуществлении ими соответствующей деятельности (ч. 1, 2, 3, 6, 11 ст. 27, ч. 1 ст. 29). Вместе с тем данный Федеральный закон одновременно рассматривает территориальное общественное самоуправление как субъект: территориальное общественное самоуправление считается учрежденным, оно может являться юридическим лицом (ч. 5 ст. 27), вводится понятие «устав территориального общественного самоуправления».
3. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Комментируемый Закон называет территории проживания граждан, в пределах которых может осуществляться территориальное общественное самоуправление: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением. Этот перечень остается открытым, он может дополняться на уровне муниципальных образований иными территориями проживания граждан.
4. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления может определяться уставом муниципального образования или специальным нормативным правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования на основании устава. Речь в данном случае не идет о государственной регистрации. Определение соответствующей территории и официальное признание органами местного самоуправления устава территориального общественного самоуправления осуществляются в рамках предметов ведения муниципального образования.
В соответствии с его уставом территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В данном случае речь идет уже о государственной регистрации юридического лица, которая осуществляется в общем порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не упоминает территориальное общественное самоуправление, не содержит каких-либо специальных требований к механизму создания и деятельности таких некоммерческих организаций. Из общих начал гражданского законодательства следует, что правоприменительные органы не вправе вводить какие-то дополнительные требования к таким организациям, не предусмотренные законом, в частности, не вправе расширять перечень документов, необходимых для государственной регистрации соответствующих юридических лиц. Поскольку гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), то законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами не могут устанавливаться не предусмотренные данной статьей дополнительные требования к территориальному общественному самоуправлению, являющиеся условиям его регистрации в качестве юридического лица.
5. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускал приобретение органом территориального общественного самоуправления статуса юридического лица (п. 1 ст. 27). Согласно комментируемому Федеральному закону юридическим лицом может являться только само территориальное общественное самоуправление, но не его органы. Возникает правомерный вопрос: как следует действовать органам территориального общественного самоуправления, зарегистрированным в качестве юридических лиц до вступления в силу комментируемой статьи? Федеральный закон не содержит прямого ответа на это вопрос, однако по его сути могут быть даны следующие рекомендации.
Желательно внести изменения в учредительные документы юридического лица в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с целью приведения их в соответствие с новым федеральным законодательством об организации местного самоуправления. Однако комментируемый Закон не устанавливает каких-либо сроков для такого действия. Из данного Федерального закона не следует, что органы территориального общественного самоуправления, получившие статус юридического лица в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, с момента вступления в силу комментируемой статьи автоматически теряют указанный статус или обязательно должны быть ликвидированы (реорганизованы) как юридические лица. Принудительная ликвидация юридического лица возможна только по решению суда, при этом суд может рассматривать соответствующий вопрос только в случае обращения в него в установленном законом порядке конкретного заинтересованного заявителя. Из принципа стабильности гражданского оборота следует, что органы территориального общественного самоуправления, зарегистрированные в качестве юридических лиц до вступления в силу комментируемый статьи, могут сохранять свой статус до тех пор, пока уполномоченные государственные органы не примут иного соответствующего специального решения.
6. Согласно ч. 6 данной статьи собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Такая позиция, основана на идее привлечения большинства населения соответствующей территории к осуществлению общественного самоуправления. Вместе с тем она может весьма затруднить формирование органов территориального общественного самоуправления на субгородском уровне. Будет весьма непросто обеспечить необходимый кворум на собраниях и конференциях в условиях, когда далеко не все горожане желают участвовать в общественном самоуправлении, готовы тратить на это свои силы и свободное время. Поэтому следует искать пути повышения активности населения, обеспечения его заинтересованности в соответствующей инициативной деятельности.
7. Федеральный закон исходит из того, что территориальное общественное самоуправление может осуществляться гражданами как непосредственно – на собраниях и конференциях, так и путем формирования соответствующих органов. Части 7 и 8 статьи определяют исключительные полномочия собраний (конференций) граждан и полномочия органов территориального общественного самоуправления. Перечни этих полномочий не являются закрытыми, они могут быть расширены уставом территориального общественного самоуправления. При этом за субъектами территориального общественного самоуправления не могут закрепляться какие-либо властные правомочия, если это не предусмотрено действующим федеральным законодательством.
8. Согласно комментируемому Закону органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории (п. 3 ч. 8 ст. 27). Принципиальный момент состоит в том, что эта юридическая формулировка фактически не ограничивает гражданскую правоспособность указанных некоммерческих организаций лишь их участием в решении вопросов местного значения. Они вправе осуществлять «иную хозяйственную деятельность, которая служит удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан», то есть продавать товары, выполнять работы, оказывать услуги (например, закупать у производителей товары широкого потребления или продукты питания в целях их реализации жителям и т.д.). Гражданский кодекс РФ устанавливает, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 50). Однако это общее требование не конкретизировано в федеральном законодательстве применительно к территориальному общественному самоуправлению. Особенностей участия указанных юридических лиц в гражданском обороте федеральное законодательство не предусматривает. Остается лишь общий для некоммерческих организаций запрет на распределение полученной прибыли между участниками.
9. Федеральный закон не предусматривает передачу отдельных полномочий органов местного самоуправления органам территориального общественного самоуправления. Однако он и не запрещает органам местного самоуправления по своей инициативе предусматривать механизмы подобного взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления. Конечно, речь не может идти о наделении их правом принимать обязательные для граждан и юридических лиц решения и тем более применять меры принуждения к их исполнению. Орган общественного самоуправления не может замещать органы публичной власти, которыми являются органы местного самоуправления. Тем не менее возможны различные формы привлечения органов территориального общественного самоуправления к решению задач муниципального благоустройства.
Практика прошедших лет показывает, что нередко органы местного самоуправления передавали органам территориального общественного самоуправления на основе соглашений отдельные функции, связанные с решением вопросов местного значения на соответствующей территории (озеленение, обустройство детских площадок и мест отдыха, охрана водоемов, поддержание в порядке дорог и тротуаров, колодцев, других объектов коммунального хозяйства и благоустройства, организация досуга населения, воспитательная, спортивная, культурно-массовая работа и т.д.). Такие соглашения предусматривали передачу органам территориального общественного самоуправления необходимых финансовых и материальных ресурсов, а также осуществление контроля за их использованием. В этих случаях фактически речь шла о специфической форме размещения муниципального заказа.
Следует отметить, что Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» затруднил использование такой формы взаимодействия муниципальной власти и общественного самоуправления. Ныне органы территориального общественного самоуправления вправе получать муниципальный заказ только на конкурсной основе, наравне с любыми другими хозяйствующими субъектами. Законодательство не предусматривает преференций для этих органов при размещении муниципального заказа. Поэтому в сегодняшних условиях во избежание коллизий с законодательством о муниципальном заказе финансово-имущественные отношения между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления должны строиться не как гражданско-правовые отношения, а как публично-правовые отношения, предполагающие в установленных случаях прямое бюджетное финансирование указанных органов, оказание им целевой финансовой помощи для осуществления программ социального благоустройства.
10. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом соответствующего поселения или специальным нормативным правовым актом (положением о порядке осуществления территориального общественного самоуправления и т.п.), принимаемым представительным органом поселения. В этом документе должны быть решены вопросы определения территорий, на которых осуществляется общественное самоуправление, установлены дополнительные гарантии прав органов территориального общественного самоуправления при их взаимодействии с органами местного самоуправления, в том числе могут быть указаны вопросы, при решении которых органы местного самоуправления в обязательном порядке учитывают мнение органов территориального общественного самоуправления, и т.д.
По данным субъектов РФ, на 1 июня 2008 г. территориальное общественное самоуправления в той или иной степени развивается в 59 субъектах РФ. Созданная система общественного самоуправления позволяет более эффективно решать вопросы содержания, текущего и капитального ремонта жилищного фонда, общественного порядка, санитарного состояния и благоустройства территории городов. В сельских поселениях территориальное общественное самоуправление развивается медленнее, чем в городских, одной из причин этого являются трудности его регистрации в качестве юридического лица.
Источник цитирования комментария:
Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под редакцией И.В. Бабичева – М., 2008. –368 с.