Отправлено 13 September 2016 - 14:38
Ознакомившись с представленным проектом ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации» (автор идеи - Стульников С.В.) позвольте высказать следующие соображения общего порядка.
A. Общественный контроль является конституционно-правовым институтом, составляющим важный элемент устойчивого функционирования общества, содействуя сбалансированности деятельности государственного аппарата и гражданского общества. Однако общественный контроль - лишь одна из форм многостороннего и многообразного взаимодействия власти и общества. В законопроекте общественный контроль декларируется в качестве «общероссийской формы общественного участия ... за соблюдением ... общественного интереса» (Глава 1 «Общие положения»). Столь широкое толкование понятия «общественный контроль» еще более усугубляется еще более расширенным толкованием понятия «общественные интересы» (ст.З), в которую включены не только законные интересы граждан и организации любой формы собственности, субъектов РФ и ОМСУ, действия представительных органов любого уровня и.т.д. При таком понимании исчезает сущность понятия «общественный интерес» как неравнозначный личным интересам гражданина или корпоративным структурам.
B. Автор совершенно справедливо включает формы общественного контроля, общественную экспертизу, общественный мониторинг, обсуждение и проверки, общественные расследования, общественную инициативу и др., подчеркивая значения формирования системы обратной связи (ст.5, 61 и др.). Однако содержание понятий, включая механизмы реализации требуют серьезной доработки в плане конкретизации и «привязке» к объекту общественного контроля.
C. Основное внимание в законопроекте уделено формированию и деятельности «субъекта общественного контроля» - автономной некоммерческой организации (Главы 4, 5, 6,. 10, 11, 12). Данное АНО выступает как единственный субъект общественного контроля (ст.20), фактически монополизирующий взаимодействие государственных и негосударственных организаций, а также граждан (ст.21, п.4). Кроме того, данный ФЗ объявляется «приоритетным» по отношению к другим федеральным законам, нормативным актам органов государственной власти и местного самоуправления (ст.84). Автор не уточняет отношения данного ФЗ к Конституции РФ, но из текста можно сделать вывод об оттеснении Конституции в практико-юридическом смысле на обочину законодательного поля.
V. Предлагаемая идея наделения АНО исключительными правами организации взаимодействия всех государственных и негосударственных структур - по сути, утопична, как в теоретическом, так и практико-ориентированном отношении. Никакая система, включая государственную, не имеет возможности организовывать и контролировать сотни и сотни тысяч «взаимодействий» граждан, объединений, учреждений и.т.д., которые происходят ежедневно по различным, разнонаправленным и многообразным поводам. Предлагаемая структура АНО, которая, в сущности, представляет модернизированный вариант модели Устава любой некоммерческой организации, также не выглядит функциональной, поскольку излишне громоздка и нечетко прописана (центр
взаимодействия, высший совет, наблюдательный совет и др.).
Е. Согласно законопроекту, источниками формирования имущества и финансирования программ общественного контроля и структур АНО выступают, как и в традиционных некоммерческих объединениях, взносы и добровольные пожертвования, а также доходы, связанные с предоставлением услуг членов АНО (Глава 11). Данный подход явно не соответствует объему деятельности, заявленному в предыдущих главах, поскольку объем такого рода источников весьма ограничен, а механизмы привлечения иных внешних средств не прописаны.
Р. Что касается авторской концепции законопроекта, то представленный текст не может быть охарактеризован как концепция, поскольку не выдержан формат документа. Текст можно охарактеризовать как описание проблем, причем, скорее в эмоционально-констатирующем, чем аналитическом варианте. Можно согласиться с оценками автора проблем качества государственного управления, масштабов коррумпированности государственного аппарата, незащищенности основных прав граждан, в т.ч. правоохранительными органами и.т.д., но отсутствует анализ причин и институтов функционирования данной системы, и тем более, механизмов их преодоления. Изложенные в законопроекте предложения о формировании «единой и могучей» автономной некоммерческой организации по взаимодействию «всех и вся» вписывается в логику действий той же системы, порождающей и коррупцию, и низкое качество управленческой деятельности.
Как и законопроект, концепция излишне многословна, нелогична по структуре и затронутым вопросам, а стремление вместить в единый текст множество разноплановых проблем придает ей нецелевой характер по отношению к основному документу. Сам текст также осложнен стилистическими и грамматическими погрешностями.